“法治是最好的营商环境。”习近平总书记的这一重要论断，不仅科学阐明了法治和营商环境的关系，而且为优化营商环境指明了方向。法治化是市场经济的内在要求，是营造市场化、国际化营商环境的基础要件。“十五五”时期，要把法治政府建设放置于优化营商环境的关键位置。
确定十个指标领域
明确三个评价维度
习近平总书记强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。
政府是营商环境的主要提供者。世界银行2024年发布的新营商环境评估体系——《营商环境成熟度》对应企业生命周期及其市场参与度，确定了十个指标领域，包括市场准入、获取经营场所、市政公用基础设施服务、劳工、获取金融服务、国际贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争和办理破产；明确了衡量企业和市场的三个评价维度：监管框架、公共服务和办事效率。
这十个指标领域和三个评价维度无一不与政府职能履行和行为方式密切相关。政府行为伴随企业成立、经营（或扩张）及关闭（或重组）的全过程，涉及企业运营和市场活动的方方面面。企业对营商环境的认知大多来自对政府行为的感受，政府法治水平的高低直接关乎企业对营商环境的评价。
法治政府建设是持续优化营商环境的关键。政府法治水平越高，越能得到各类市场主体的信任和青睐，经济发展的动力和活力就越强。近年来，从中央到地方多措并举、改革创新，法治政府建设取得重大进展，“放管服”改革持续推进，营商环境大幅优化，但与构建高水平社会主义市场经济体制的要求相比还有不小差距。
比如，民营企业、外资企业在要素获取、市场准入、产权保护、公平竞争等方面面临诸多制约；高标准市场体系还不健全，各种形式的行业壁垒、地方保护和区域分割、低水平恶性竞争不同程度存在；企业负担还需降低，小微企业融资难融资贵、审批难审批慢问题仍然存在，一些地方甚至存在各种各样的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”和拖欠民企资金的现象。
为持续优化营商环境、促进社会主义市场经济健康发展，在宪法、民法典对社会主义经济制度和公、私产权保护作出全局性、系统性安排的基础上，国家陆续出台外商投资法、民营经济促进法和优化营商环境条例、公平竞争审查条例等法律法规，从立法层面为优化营商环境提供了制度保障。
徒法不足以自行。相关法律法规的落地，高度依赖各级政府部门规范执法行为以及平等保护各类市场主体的产权、经营权，真正把“纸面上的法”变为“行动中的法”。而且，随着科技创新和产业创新的日新月异，经济实践日益复杂且变化迅速，通过法律来预测具有无限可能的市场活动变得极为困难。法律的“内在不完备性”决定了政府行使“剩余立法权”和监管权、执法权的必要性，也决定了法治政府建设对优化营商环境的重要性。
市场经济体制下的监管
强调优先发挥市场作用
“十五五”时期，优化营商环境应牢牢坚持以市场主体需求为导向、以深刻转变政府职能为核心。转变政府职能，“实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么”，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。
无论是生产要素的平等使用、市场竞争的公平参与，还是市场主体权益的平等保护，本质上都涉及政府和市场的关系问题。优化营商环境的本质是处理好政府和市场的关系问题。“十五五”时期，优化营商环境必须坚持“有效市场”和“有为政府”的高效协同，创造更加公平、更有活力的市场环境，做到更为科学的宏观调控和有效的政府治理，处理好市场经济活力与秩序、效率和公平、发展与安全的关系。
比如，通过科学制定政策、优化制度设计、完善监管方式，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，有效解决政府干预过多和监管不到位的问题，最大限度减少政府对各类经营主体的微观干预，降低企业正常经营和市场竞争阻力。
现阶段，政府职能的重心是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等。要正确认识这些职能的内涵及其相互关系。市场监管职能中的“监管”并非“监督管理”的简称，而是市场经济体制下政府的一种特有职能。它是在市场机制的框架内，为预防和矫正市场失灵，基于法律制定相关规范标准，对市场主体的经济活动以及伴随相关经济活动而产生的社会问题进行的微观层面上的规范和控制。
与计划经济体制下的管理不同，市场经济体制下的监管始终强调优先发挥市场的作用。监管部门的定位在于基于客观中立的立场建立和执行公平的市场游戏规则，扮演好市场秩序维护者的角色。这一角色定位要求监管部门依法平等对待所有市场主体，维护监管政策的一贯性，不因其所有制性质、内资外资、规模大小等因素任意改变。
市场监管与经济调节都属于政府的经济职能。但经济调节是间接的、经济总量上的调控，借助财政、货币、产业等政策工具作用于市场，通过市场参数的改变，间接影响企业行为；市场监管则是直接的、个量上的，借助有关法律法规规章，通过许可、标准、信息规制等方式直接作用于企业，规范、约束企业行为。
在各归其位各展其长上
效率最优化效益最大化
习近平总书记强调，营商环境只有更好，没有最好。推进法治化营商环境建设是一项系统性、长期性工程，不断面临新形势新任务新要求，有必要在进一步完善立法和司法的基础上持续提升法治政府建设水平。
坚持职权法定，用法治来规范政府和市场的边界。政府必须尊重市场经济规律，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现资源配置效率最优化和效益最大化。比如，严格执行市场准入“负面清单”制度，坚持全国统一、事权法定、公开透明、非禁即入。对许可准入事项，要公开法律法规依据、技术标准、许可要求、办理流程、办理时限，制定市场准入服务规程，确保经营主体可以按照规定的条件和方式合规进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，不得在清单之外违规设立准入许可、违规增设准入条件、违规设置准入障碍，不得以备案名义变相设立许可。
“十五五”时期，要注重深入实施公平竞争政策，严格落实公平竞争审查制度，健全政府不当干预市场竞争的预防和治理机制，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。严格规范涉企执法活动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，避免因滥用行政权对企业正常生产经营活动造成不当干扰和负面影响。归根结底，让政府和市场各归其位、各展其长，让企业基于市场规律和营利性需求进行自主判断和决策，推动企业在公平竞争中优胜劣汰，实现高质量发展。
坚持平等对待，依法平等保护各类市场主体的产权和合法权益。市场主体的多元化和多元市场主体之间的公平竞争是市场经济的优势，也是保持经济长期可持续发展的基础。只有坚持“两个毫不动摇”，坚持权利平等、机会平等、规则平等，才能充分调动公有制经济和非公有制经济两方面的积极性，不断增强经济活力。
“十五五”时期，有必要对民营企业参与市场竞争提供更多政策支持和服务，以改善民营企业的营商环境，增强民营企业的信心和恒心。比如，鼓励和支持金融机构为企业提供信贷支持和出口信用保险支持；指导和帮助企业发展品牌、升级转型以及拓展新市场，减少对个别单一市场的依赖，并协助企业更好掌握市场资源、做好风险管理等。
坚持规范与发展并重，积极赋能经济发展和营商环境建设。一方面，通过依法监管规范企业经营行为，预防和矫正市场失灵可能带来的产品和服务供给、价格、质量以及由此产生的环境、安全等问题，维护市场秩序有效运转，在不断放宽市场准入背景下做到既“放得活”又“管得住”；另一方面，面对科技创新的日新月异、人工智能的快速迭代和产业样态的复杂多元，对高科技产业、新兴产业（业态）采取更加包容审慎的态度，更好地运用创新政策、激励政策和柔性监管、分类监管的方式，在促进科技和产业创新发展中发现并规避风险。
同时，加强部门间和区域间的协调合作，破解与清除重叠、空白和边界模糊问题；坚持系统思维和理性思维，重视风险监测与评估、立法和政策后评估，探索运用成本收益分析方法，不断提升履职能力、提高履职效率；提高市政基础设施服务水平、数字公共服务的可获得性和信息透明度，优化政府办事流程，不断降低企业合规成本。
（马英娟，上海市社会科学界联合会专职副主席、教授）
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